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La renuncia a la nacionalidad de origen en el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española: una puerta abierta al fraude de ley


Introducción

La doble nacionalidad sólo se permite en el Derecho Español con respecto a nacionales de países pertenecientes a nuestra Comunidad Histórica, en concreto, países iberoamericanos, Portugal, Andorra, Filipinas y Guinea Ecuatorial. Fuera de estos casos, nuestro Código Civil establece que como condición a la adquisición de la nacionalidad española, el solicitante ha de renunciar a su nacionalidad previa (art. 23. b.)

En los últimos tiempos se ha creado una práctica anómala y contraria al Derecho Internacional por la que los solicitantes de nacionalidad española renuncian a su nacionalidad previa en el mismo Registro Civil Español, normalmente en el acta de jura, donde se añade, en una redacción predeterminada por el propio Regitro, esa renuncia, que basta para que se considere cumplido el requisito y se proceda a la inscripción de la nueva nacionalidad en el Registro Civil (art. 23. c. del Código Civil).

En estas líneas trataremos de analizar esta práctica, su regularidad, su acomodo con el Derecho Internacional y, finalmente, propondremos algunas mejoras que consideramos convenientes a fin de adecuar nuestra normativa a la ortodoxia jurídica emanada de los tratados suscritos por España.

Regulación de la renuncia en el Derecho Español

En nuestro Derecho no existe mención legal expresa a la forma en que esta renuncia debe realizarse. El Código Civil habla de “renuncia a su anterior nacionalidad” (art. 23. b) sin decir cómo debe realizarse la misma ni ante quien o qué organo. Nada de nada sobre la renuncia dice la la Ley de 8 de junio de 1957, sobre el Registro Civil. Su Reglamento sí se detiene a tratar sobre la cuestión, limitándose a decir que la solicitud contendrá el compromiso de renunciar a la nacionalidad anterior (art. 220.7); que el solicitante comparecerá ante el funcionario competente para, en su caso, renunciar a la nacionalidad anterior, prestar la promesa o juramento exigidos e inscribirse como español en el Registro (art. 224), artículo que no identifica al funcionario competente para recibir la renuncia pero parece indicar que será el mismo que recibirá la promesa o juramento, esto es, el Encargado del Registro Civil; por su parte el artículo 226 establece que este último funcionario admitirá la declaración de voluntad de renuncia aunque no presente documento que lo acredite, siempre que “resulte de la declaración la concurrencia de los requisitos exigidos”; la renuncia a la nacionalidad anterior deberá constar especialmente en la inscripción que se practique en el Registro Civil (art. 226)

La normativa examinada, tan escueta, permite el desarrollo de interpretaciones diversas, si bien no todas deben considerarse conformes con el Derecho Internacional ni, especialmente, con aquellos tratatados internacionales en los que España es parte.

La Regulación del Derecho Internacional

Sin hacer un análisis exhaustivo (que no se pretende en este artículo) de los convenios internacionales ratificados por España podemos extraer algunas conclusiones sobre competencia en materia de nacionalidad (y particularmente  en lo relativo a la renuncia):

1) Cada Estado es competente para consentir la renuncia de un nacional de ese Estado, lo que se desprende de la Convención de La Haya sobre ciertas cuestiones relativas al conflicto de leyes de nacionalidad de 1930, cuando establece expresamente el requisito de la autorización a la renuncia en los supuestos en que una persona se encuentra con doble nacionalidad de manera involuntaria (art. 6). Lo que nos lleva a entender que con mayor motivo este requisito deberá ser colmado cuando se solite voluntariamente una segunda nacionalidad. Esta misma Convención también determina la competencia de cada Estado para determinar quien posee su nacionalidad y quien no, es decir, quien deja de tenerla (artículos 1 y 2). El Convenio Europeo sobre Nacionalidad de 1997 también asume esta competencia de modo más o menos explícito en algunos artículos, como el 3 y el 7, pero especialmente se menciona la misma en el artículo 8 cuando establece que cada Estado parte “permitirá” la renuncia de su nacionalidad, siempre que no se convierta en apátrida y podrá limitar, en su derecho interno, esta renuncia a aquellos caso en que el solicitante viva habitualmente en el extranjero. El Convenio modula la potestad del Estado signatario, en el sentido en que no podrá ser arbitrario en caso de solicitud de renuncia pero conservando, en último extremo, la facultad de decidir e, incluso, de prohibir ciertos supuestos de renuncia. El Convenio también viene a reconocer la potestad de cada Estado parte en la concesión de la renuncia cuando dice que las solicitudes sobre pérdida de nacionalidad se tramitarán dentro de un plazo de tiempo razonable (art. 10), y que la decisión que recaiga habrá de motivarse por escrito (art. 11)

2) El Estado ante quien se formule la declaración de renuncia no puede negarla arbitrariamente si se dan unos mínimos requisitos de conexión con el Estado extranjero (del que se pretende obtener otra nacionalidad) y, por ende, de desconexión con el Estado de quien se ostentaba la nacionalidad originaria. Esta idea se encuentra recogida en el artículo 15.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establece que “a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”, lo mismo cabe decir del artículo 8 del Convenio Europeo sobre Nacionalidad ya mencionado más arriba. A mayor abundamiento y en el mismo sentido, la Convención Interamericana de Derechos Humanos que dispone, en el párrafo 3 del artículo 20,  que “a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla”

De lo expuesto bien podemos afirmar que la renuncia a la nacionalidad no es una acto jurídico unilateral, sino claramente bilateral según el cual el Estado -soberano- que recibe la solicitud no se limita a “acusar recibo”, aunque tampoco puede rechazar la solicitud inmotivada ni arbitrariamente.

Derecho comparado: una breve mención al Derecho alemán

Es interesante detenerse en el Ordenamiento Jurídico Alemán porque, al igual que el español, es restrictivo con la concesión de la doble nacionalidad, permitiéndose en muy escasos supuestos. Difiere empero con nuestro ordenamiento jurídico en su congruencia con el Derecho Internacional de referencia.

La Ley Nacionalidad Alemana (Staatsangehörigkeitsgesetz, StAG) determina con claridad aquellos puntos que en nuestra legislación aparecen confusos, oscuros o sujetos a la libre interpretación del Encargado del Registro o de la Dirección General de los Registros.

Renuncia como negocio bilateral: la renuncia debe formularse por escrito, requiriéndose la aprobación del órgano competente, siendo efectiva con la emisión de un certificado de renuncia (sección 26) Esta regulación se establece para la renuncia de la nacionalidad alemana, lo que significa, por aplicación de la mera congruencia, que esa misma concepción se ha de tener con carácter general y con relación a otros Estados.

Renuncia a la nacionalidad de origen como condición previa a la adquisición de la nacionalidad alemana (salvo los contados casos en que se permite la doble nacionalidad), a tenor lo dispuesto en la Sección 10, (1), 4. Esta renuncia se efectuará ante el Estado extranjero a cuya nacionalidad se quiere renunciar. Sólo se exime de la previa renuncia  -y se acepta la múltiple nacionalidad- cuando la renuncia entraña particulares dificultades, enumerando una serie de casos -lista abierta- como la falta de previsión del Estado extranjero para la renuncia; que dicho Estado rechace normalmente solicitudes de renuncia; o que haya rechazado la renuncia por razones ajenas a la responsabilidad del extranjero o exija gravosas condiciones; o que la renuncia entrañe sustanciales perjuicios en su derechos civiles; o, cuando se trate de personas mayores, existan especiales dificultades de ejercicio o sean especialmente gravosas (Sección 12). En cualquier caso es de resaltar que la regulación alemana no establece que en tales casos la renuncia deba hacerse ante órgano alemán, ni que considere -ex lege- renunciada la nacionalidad de origen, sino que asume que tales casos exisitiría una doble nacioalidad derivada de fuerza mayor, lo que supone un exquisito respeto por la soberanía de otros Estados, en cuyos ordenamientos no se inmiscuye por muy abusivos que sean.

Práctica española

Como decíamos más arriba, la indefinición de nuestras leyes, al contrario que lo observado en la regulación alemana, coloca al Encargado del Registro Civil en una posición interpretativa casi independiente. Si bien es cierto que el Encargado del Registro es un Juez, su función, en lo que respecta a dicha oficina, no es jurisdiccional sino administrativa por lo que práctica debería ser uniforme so pena de hacer peligrar la seguridad jurídica.

Pese a lo dicho la práctica del Registro es muy diversa, tanto espacial como temporalmente. La operativa de las distintas oficinas difiere según provincia o localidad y cambia de un día para otro, según el funcionario que esté a cargo o por circulares que modifican criterios precedentes o reviven otros que ya fueron derogados; y todo ello con absoluta falta de publicidad, lo que produce la sensación de estar pisando un terreno movedizo en el que no cabe la certeza ni el sentido común.

La normativa española señala algunos extremos que habrá de cumplir el aspirante a la nacionalidad española por naturalización:

  1. Solicitud ante el Registro Civil, que habrá de incluir “el compromiso de renunciar a la nacionalidad anterior”. Es lógico que sólo se exija un compromiso pues la renuncia anticipada, caso de ser aceptado por el país de origen, convertiría al solicitante en apátrida, cuando todavía no ha recaída resolución favorable de adquisición de la naciolidad española (art. 220 de Reglamento de la Ley de Registro Civil)

  2. Tramitación del expediente, ante el Ministerio de Justicia (art. 63 de la Ley de Registro Civil)

  3. En su caso, concesión de la nacionalidad por Real Decreto, sujeta a caducidad si el solicitante no comparece ante el Encargado en el plazo de 180 días siguientes a la notificación (art. 224 de Reglamento de la Ley de Registro Civil)

  4. Comparecencia ante el funcionario competente para prestar la promesa o el juramente exigidos (a la Constitución y a las Leyes) y renunciar a la nacionalidad anterior (art. 224 de Reglamento de la Ley de Registro Civil). Obsérvese que el Reglamento habla de comparecer ante funcionario competente sin decir quién lo es. Está claro que la promesa o juramento de fidelidad ha de hacerse ante el Encargado del Registro Civil, pero no que la renuncia deba efectuarse ante este funcionario.

  5. Inscripción como español en el Registro Civil (art. 224 de Reglamento de la Ley de Registro Civil).

Hemos de decir que esta práctica, no hace mucho tiempo, sí fue congruente con el Derecho Internacional y guardaba cierto parecido con la regulación alemana -más arriba expuesta-. El solicitante, en el curso del procedimiento de nacionalización, debía acreditar mediante certificado -normalmente expedido por su Embajada- que había renunciado a su nacionalidad de origen. De modo que aun cuando en el acta de juramento se decía que el solicitante renunciaba a la nacionalidad anterior, y ello careciera de transcedencia frente al Estado a cuya nacionalidad se pretendía renunciar, realmente se trataba de una constatación de una renuncia previa verdaderamente producida ante un órgano competente del Estado de procedencia, circunstancia que ya constaba al Registro por medio del mencionado certificado.

Sin embargo, desde hace algunos años, el criterio de muchos Registros españoles por no decir de todos o la gran mayoría (que no me atrevo a afirmar al no disponer de datos exhaustivos) ha experimentado una profunda transformación, erigiéndose el Encargado del Registro en competente para recibir la declaración de renuncia a la previa nacionalidad, bastando esta declaración para dar por cumplido el trámite y proceder, sin más ceremonia, a la inscripción de la nacionalidad en el Registro y con ello a la adquisición de la misma.

Ante esta práctica anómala surgen varias preguntas:

  • ¿Es válido este negocio jurídico de renuncia?

  • ¿Qué efectos produce ante el Estado a cuya nacionalidad supuestamente se renuncia?

  • ¿Se logra con ello hacer efectiva la prohibición general de la doble nacionalidad o esta prohibición se ha convertido en un aserto meramente simbólico que se traduce en una absoluta despreocupación de los Registros españoles por imponer su cumplimiento?

A todas estas preguntas trataremos de responder en los párrafos que siguen.

Inexistencia de renuncia por efectuarse ante un órgano manifiestamente incompetente

Puesto que sostenemos, a la luz del Derecho Internacional (normativa brevemente expuesta más arriba), que la renuncia es un acto jurídico bilateral para su validez deben concurrir las voluntades de las dos partes que han de intervenir en dicho negocio: el ciudadano nacional de un Estado y el Estado a cuya nacionalidad se pretende renunciar, debiendo coincidir para la validez de dicho negocio dos voluntades, la del renunciante y la de su Estado. La ausencia de voluntad de una de las partes determina la inexistencia de negocio, pues no hay concurrencia de elementos esenciales.

Tradicionalmente la doctrina ha identificado tres elementos esenciales para la existencia del negocio jurídico: la capacidad, la manifestación de voluntad, y los requisitos formales para la validez de la manifestación de voluntad, en caso de requerirse el cumplimiento de una determinada forma, expresa, simbólica, o solemne, entre otras.

No hace falta profundizar mucho para observar, que en la práctica española, falta la manifestación de la voluntad del Estado a cuya nacionalidad se pretende renunciar. Aunque la normativa estableciere la pérdida de la nacionalidad de origen automáticamente al adquirir una segunda nacionalidad (cosa muy infrecuente en el Derecho comparado) habría que aportar, al menos, a lo largo de la tramitación del expediente, un certificado de ley que acreditase que tal pérdida se produce ex-lege, uso que tampoco se observa en la operativa registral como demuestra el hecho de que se siga renunciando ante el Encargado del Registro Civil español. Convendrán conmigo en que no haría falta renunciar si conforme a ese Derecho extranjero la pérdida se habría de producir por ministerio de la ley sin necesidad de renuncia alguna. Se trataría pues de un requisito inncesario a la par que ineficaz pues se efectúa (insisto) ante un funcionario español incompetente.

Consecuencias del negocio jurídico inexistente

Resumiendo, estamos ante un negocio jurídico inexistente y por tanto, ineficaz, esto es, no produce ningún efecto en ninguno de los tres sujetos involucrados en el acto realizado ni en el que se pretende realizar.

Para el renunciante: no se libera de su nacionalidad anterior pues el Estado que debía concederla ni siquiera se ha enterado de la renuncia.

Para el Estado cuya nacionalidad ostentaba el renunciante: sigue manteniendo intacta su relación jurídica con el renunciante puesto que no le consta la existencia de ningún negocio jurídico que haya producido la extinción de aquélla ni, por supuesto, ha consentido en la renuncia.

Para España: El solicitante adquiere la nacionalidad española sin haber renunciado verdaderamente a la nacionalidad que ostentaba con anterioridad, produciéndose la concurrencia de dos nacionalidades en la misma persona, situación prohibida con carácter general por nuestro ordenamiento jurídico. En realidad, tratándose de la conculcación de una norma imperativa, la concesión de esa nacionalidad contiene una causa de nulidad radical -de pleno derecho- (art. 6.3 del Código Civil) que hace que nunca debiera desplegar sus efectos, descansando sobre una ficticia apariencia de legalidad que ni siquiera podría convalidarse con la renuncia a posteriori de esa nacionalidad previa, pues la ley condiciona la concesión a la renuncia y no al simple compromiso de renuncia.

En mi opinión tal concesión sólo podría convalidarse ese acto de la forma que establece el artículo 18 del Código Civil:

La posesión y utilización continuada de la nacionalidad española durante diez años, con buena fe y basada en un título inscrito en el Registro Civil, es causa de consolidación de la nacionalidad aunque se anule el título que la originó.

Artículo que posibilita que al término de diez años de posesión, tras la inscripción del título en el Registro Civil, la nacionalidad así adquirida se convierta en inexpugnable. La buena fe del solicitante se presumiría pues no cabría exigirle mayores conocimientos jurídicos -nacionales e internacionales- que el Encargado del Registro, que al fin y al cabo, es un Juez de Primera Instancia, ni mayor claridad en sus actos que la propia normativa española plagada de ambigüedades y de redacciones oscuras.

El Fraude de Ley

Es fraude de ley utilizar el texto de una norma con el fin de obtener un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario él (art. 6.4 del Código Civil); acto que no impide, según ese mismo artículo, “la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir”.

En el caso que nos ocupa, el resultado prohibido por el ordenamiento español sería la concurrencia de doble o múltiple nacionalidad junto a la nacionalidad española (fuera de los casos permitidos en el Código), y el acto jurídico -aparantemente formal y regular- que sirve para conseguir esa transgresión, sería la renuncia ante un órgano manifiestamente incompetente, el Encargado de Registro Civil.

En puridad, la ambigua redacción de la normativa española, es propicia a que pocos casos podrán considerarse “fraudes” y aún menos podrían perseguirse penalmente.

El fraude contiene un elemento intencional que díficilmente podría hacerse recaer en la persona del solicitante de nacionalidad que realmente hace lo que el uso español le exige: renunciar a la nacionalidad ante órgano incompetente. Poco más puede achacársele, o ¿acaso se puede exigir al solicitante conocimientos de Derecho internacional cuando ni en la norma española se menciona cuál es el órgano competente y cuando desde el Registro se le está indicando que la fórmula propuesta (la renuncia ante órgano incompetente) es la correcta?

Aunque supiera (imaginemos que tenga conocimientos en la materia) que el acto jurídico que efectua (la renuncia ante el Registro Español) era contraria al ordenamiento jurídico español, ¿cómo demostrarlo si desde el Registro ya se le da una información errónea? ¿Pueden exigirse mayores conocimientos al administrado que a la propia Administración sobre una materia jurídico-administrativa? La respuesta debe ser negativa. Sin embargo el efecto sigue siendo contrario al ordenamiento jurídico que podría atacarse, conforme a lo dicho más arriba, a través de la acción de nulidad mientras no se convalide el acto por el transcurso de 10 años.

Conclusiones

La única manera de evitar transgresiones del Ordenamiento y hacer que funcionarios y administrados no sufran la consecuencias de la inseguridad jurídica es hacer las oportunas modificaciones en la normativa sobre nacionalidad, determinando con claridad:

1) Que la renuncia debe formularse ante el Estado extranjero cuya nacionalidad ostenta el solicitante.

2) Que esta renuncia debe acreditarse documentalmente antes de prestar el juramento de fidelidad de la Constitución y las Leyes, después de que el expediente tramitado ante el Ministerio de Justicia hubiera concluido favorablemente y la adquisición de la nacionalidad española sólo dependiera de la exclusiva voluntad del solicitante que se habría de manifestar mediante la renuncia a su previa nacionalidad ante el Estado del que es nacional y el juramento ante el Encargado del Registro Civil.

3) Que sólo podría permitirse la adquisición de la nacionalidad española sin previa renuncia en aquellos casos en que se acreditase la imposibilidad de obtenerla, sea porque el ordenamiento jurídico del Estado extranjero no contempla esta posibilidad o porque dicho ordenamiento impone condiciones extremadamente onerosas, a semejanza de lo dispuesto en la normativa alemana que hemos mencionado más arriba sucintamente. En tal caso debería permitirse lisa y llanamante la doble nacionalidad por causa de fuerza mayor y no tratar de evitar llamar a las cosas por su nombre o utilizar subterfugios literarios para no mencionar la expresión maldita “doble nacioalidad”. El Ministerio de Justicia debería tener a disposición de los Registros Civiles una lista de países -tras estudio previo- para los que se dispense del acto de renuncia por gravosidad o porque el país en cuestión no contemple dicho acto jurídico. Dicha lista, periódicamente puesta al día, podrá servir para eximir de prueba al solicitante.

Entiendo que no es óbice a esta idea lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Constitución Española que sólo se refiere la posibilidad de concertar tratados de doble nacionalidad con países de nuestra Comunidad Histórica, pero no prohíbe todas las situaciones de doble nacionalidad.

Puesto que se trataría de una doble nacionalidad de hecho, sin que venga amparada por un tratado de doble nacionalidad que regulase el derecho al sufragio, el servicio militar y otras cuestiones que normalmente se contemplan en dichos instrumentos, el solicitante habrá de comprometerse ante el Encargado del Registro, a no utilizar jamás su antigua nacionalidad mientras mantenga la nacionalidad española.

4) En este trámite de adquisición de nacionalidad española, en que se requiere la previa renuncia a la nacionalidad de origen, existe el riesgo de la apatridia transitoria, pues la renuncia a la nacionalidad previa ante un Estado extranjero se haría unas semanas o meses antes a la adquisición de la nacionalidad extranjera, por lo que durante ese periodo el solicitante no tendría nacionalidad pues conforme a la nuestra normativa la adquisición se produce desde la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil.

Realmente es una cuestión que debe resolver el Estado a cuya nacionalidad se pretende renunciar, bien estableciendo -como ocurre, por ejemplo, en la normativa alemana respecto a los alemanes- la posibilidad de recobrar automáticamente la nacionalidad renunciada si no se adquiere la nueva en cierto plazo por cualquier motivo, bien consintiendo el Estado extranjero la renuncia condicionándola a la adquisición de la nueva nacionalidad en un cierto plazo.

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3 comentarios el “La renuncia a la nacionalidad de origen en el procedimiento de adquisición de la nacionalidad española: una puerta abierta al fraude de ley

  1. Concuerdo plenamente con el análisis realizado, pero cabría entonces resolver la siituación de la apatridia temporal, podría aceptarse la solicitud de nacionalidad con el compromiso de renuncia y una vez favorable el pedido condicionar la atribución a la aportación de un documento del país de la nacionalidad de origen donde se constatase la renuncia a la misma, caso contrario, sucede lo que pasa actualmente que es una situación que no tiene efectos para ninguna de las partes que intervienen en el proceso.

    • Yodalis, esa posibilidad también existiría. En este caso, habría que hacer alguna modificación -en este caso- en la normativa española, tal vez entre el momento en que se resuelve favorablemente la concesión de nacionalidad (y ya no hay marcha atrás) y el momento en que se inscribe la concesión en el registro civil (desplieque de efectos jurídicos). En ese lapso de tiempo caben muchas combinaciones a fin de evitar la apatridia temporal.

  2. Eramos y hemos sido siempre un pais de emigrantes. Somos un pais lamentablemente pobre y que no tiene lo que hay que tener. Desde luego la situacion actual no deja mucho que desear. Un paro del 28% y subiendo es patetico. El gobierno no lo dice pero cualquier economista sabe que esos niveles de paro no se van a ir de la noche a la mañana. En conclusion, este articulo es un buen analisis teorico pero carece de sentido comun. Si la ley exige teoricamente que se ha de transitar por un camino pero la costumbre y la practicalidad hace que la gente transite por otro, pues habra que cambiar la ley en favor de la doble nacionalidad. La realidad es que esta situacion economica en la que España se encuentra no se va a corregir hasta dentro de 15 o 20 años (asumiendo que el gobierno siga con una reforma inteligente, no solo de palabra sino de hecho). España no tiene que cambiar ni transformarse sino mutarse para poder alcanzar el nivel de competividad y globalidad que el mundo exige. Las nacionalidades seran cada vez mas irrelevantes. En la practica, el que quiera trabajar tendra que emigrar y no siempre de forma voluntaria. A uno se le fuerza a emigrar porque uno quiere trabajar y su pais de origen no le da trabajo. ¿ Porque deberia un emigrante obligarsele a renunciar su patria querida? Tarde o temprano, uno vuelve a su tierra. La madre patria debe estar siempre dispuesta a acoger a los que nacieron en su seno. Faltaria mas. Y aun más, los emigrantes con doble nacionalidad son una fuente de riqueza para el futuro de España. Ya es tiempo de superar nuestro orgullo cegato español y pasar de ser un pais etnocentrico a uno global como Japon o Estados Unidos. Muchos españoles se van a forzar a salir de España para poder trabajar. Esa es la realidad.

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