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La invención del derecho ambiental: el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la proclamación de nuevos principios


1.    Introducción.

El Derecho ambiental es hoy un hecho. Los países de la Unión Europea (descontando los que se han incorporado en la última ampliación) han alcanzado un altísimo nivel de protección ambiental. Una Europa en continuo crecimiento ya ha conquistado los estándares más altos en reciclado de residuos, tratamiento de aguas, conservación de espacios naturales, control de emisiones atmosféricas, etiquetado ecológico, entre muchos parámetros ambientales. Una organización transnacional que dispone de más de 200 normas ambientales[1] ha consolidado una parcela del Derecho tan sofisticada y revolucionaria como la representada por el Derecho Ambiental en apenas veinte años, logrando que una primitiva Comunidad, amparada en principios mercantilistas, haya basculado hacia una preocupación por el deterioro del medioambiente y el desarrollo sostenible.

Llegados a este punto conviene reflexionar sobre el tránsito de un sistema de Derecho a otro, y la evolución constatada en el Derecho Proteccionista en el seno de las Comunidades Europeas, teniendo en cuenta que esta evolución ha sido patrocinada e impulsada por las resoluciones emanadas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) que, a través de sus sentencias resolviendo recursos planteados por la Comisión —generalmente—, por los Estados miembros o evacuando cuestiones prejudiciales elevadas por tribunales nacionales, ha creado un sistema que se auto alimenta y es capaz de fijar, sin retroceso, el Derecho Positivo comunitario y forzar su modificación hacia niveles de protección muy elevados.

Partiendo de los primitivos tratados fundacionales, la Comunidad ha evolucionado y reformado los textos originarios al ritmo marcado por el Tribunal de las Comunidades Europeas de Luxemburgo. Si comparamos los antiguos textos y los actualmente vigentes observaremos que, en aquellos puntos atinentes al medio ambiente, se han dado pasos de gigante. La preocupación mundial por el deterioro del entorno invade los nuevos artículos, inaugurando nuevas secciones, principios y objetivos. El medio ambiente es una materia que desborda las fronteras (el medio ambiente no entiende de fronteras administrativas), afectando el Mercado Común y a la libre competencia, pues ambos principios se quebrarían de existir distintos niveles de protección en cada Estado miembro, por lo que pronto cayó, irrevocablemente bajo la esfera competencia de la Comunidad Europea. El «principio de subsidiariedad» despliega toda su efectividad ante la protección del medio ambiente; por las razones apuntadas sólo desde una perspectiva uniformadora y armonizadora pueden establecerse medidas conservacionistas destinadas a todos los Estados miembros. Dejar a cada uno de estos autonomía normativa ambiental crearían distorsiones y no se alcanzarían los objetivos (los nuevos objetivos) protectores actualmente asentados en el Derecho originario de la Comunidad.

Estas líneas, sin abusar de la evolución histórica, mostrarán ese itinerario normativo y jurisprudencial sobre la materia, deteniéndonos en aquellas resoluciones paradigmáticas que no son sino aquéllas que, paulatinamente, convierten a la Comunidad Europea y, más extensamente, la Unión Europea, en algo más que en una reunión de comerciantes, una verdadera organización transnacional donde asentar principios de convivencia pacífica y niveles elevados de bienestar.

2.    Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y el Medio ambiente.

Una lectura del actual Tratado de la Comunidad Europea (versión consolidada a 26 de junio de 2006) ofrece una visión de la Comunidad comprometida con el medio ambiente. Desde el articulo 2 del Tratado (en adelante, TCE) ya se habla de «desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas»,  de «crecimiento sostenible» y de «un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente» que auspicia la elaboración de una política en el ámbito del medio ambiente, como reza el artículo 3, para lograr el ansiado desarrollo sostenible (articulo 6 TCE).

La redacción actual del Tratado, que incluye un Título dedicado al medio ambiente —Título XIX—, es fruto de una evolución jurídica propugnada desde un cambio de mentalidades pero con un decisivo influjo del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que han hecho bascular principios y objetivos y sobreponer los novedosos de protección ambiental y desarrollo sostenible a los clásicos —básicos de la Comunidad— de libertad de capitales, libertad de establecimiento y mercado único, entre otros.

Lo cierto es que la Comunidad, asentadas en principios neoliberalistas, no se planteó, al comienzo de su andadura, la necesidad de proteger al medio ambiente. Aunque en la mente de los fundadores se albergara una idea de Europa más ambiciosa, en ese momento —25 de marzo de 1957— el objetivo fundacional se ceñía a crear una estructura de la nada que posibilitara la puesta en marcha y consolidación de un mercado único donde circularan, libremente, personas, servicios y capitales, suprimiendo paulatinamente los obstáculos aduaneros.

El primitivo artículo 2 TCE no contenía mención alguna del desarrollo sostenible ni a la protección medioambiental. El artículo se limitaba a recoger esos principios keynesianos que inspiraron la política económica europea de posguerra.

La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un Mercado Común y la progresiva aproximación de políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran.

El artículo 3 originario era también más parco que el actual y en vez de enumerar las acciones a desarrollar por la Comunidad en 21 apartados [desde el apartado a) hasta el apartado u)], como lo hace el TCE en vigor, se quedaba en sólo 11 apartados [desde el a) hasta el k)]. Aunque ya contenía el trascendental y celebrado apartado h): La acción de la Comunidad implicará la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento del Mercado Común. TJCE radica en haber construido un germen de legislación medioambiental basándose en la protección del Mercado Común, como veremos más adelante.

Sobre esta exigua base jurídica el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas despliega en algo menos de treinta años una decidida jurisprudencia conservacionista. El TJCE, antes de la promulgación del Acta Única Europea (AUE, 1986) que constitucionaliza la protección del medio ambiente inaugurando un título específico, crea una estructura jurídica que permitirá una normativa protectora articulada, generalmente, por medio de directivas

A.   Tímidos comienzos

Sobre la base del primitivo tratado de Roma a fines de la década de los 60 se inicia una tímida normativa protectora del medio ambiente. Esta normativa no tenía al medio ambiente como protagonista sino el mercado único que podía verse alterado y distorsionado con legislaciones nacionales dispares que regularan la salud de la población, la manipulación de sustancias peligrosas, o las cautelas sobre el envasado de ciertos productos. Merece ser citada, como ejemplo ilustrativo, la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas.[2] Esta Directiva, como consagra su exposición de motivos, descansaba sobre la protección del establecimiento y funcionamiento de Mercado Común que podría verse directamente afectado por las distintas disposiciones nacionales de los seis Estados miembros relativas a la clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias y preparaciones peligrosas; dicha disparidad obstaculizaría los intercambios de dichas sustancias y preparados en la Comunidad.

B.   Nacimiento de la Política Ambiental Comunitaria.

A lo largo de la década de los 70 el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas adoptará una postura activa en la cuestión ambiental. El TJCE interpreta extensivamente el TCE auscultando un cambio de sensibilidad en la realidad social. El punto de partida institucional se encuentra en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada entre el 19 y el 21 de octubre de 1972 en París. La Cumbre recogerá las declaraciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de Estocolmo – más conocida como Conferencia de Estocolmo –.

La Conferencia de Estocolmo fue la primera Cumbre de la Tierra y constituye el gran hito del Derecho Internacional del Medio Ambiente, pues por vez primera un foro internacional centra su atención en el medio ambiente como un concepto comprensivo de una defensa global y sistemática de la naturaleza a escala mundial, superándose el utilitarismo y la visión sectorial y regional de los problemas ambientales hasta entonces imperante (LOZANO CUTANDA, 2003 : 42) Si bien, los acuerdos adoptados en el seno de la Conferencia carecían de efecto vinculante para los Estados signatarios – teniendo un carácter meramente declarativo – sientan las bases de desarrollos normativos más ambiciosos.

Desde el punto de vista jurídico tres serían los instrumentos adoptados en la Conferencia. La Declaración de principios para la preservación y mejora del medio humano, el Plan de Acción para el Medio Humano y la Recomendación sobre la creación de instituciones ambientales y de fondos para proporcionar financiación a los programas ambientales.

La Declaración de principios para la preservación y mejora del medio humano, conocida como “Declaración de Estocolmo”, se compone de veintiséis principios en los que se abordan las cuestiones ambientales más relevantes y sientan los criterios que deben presidir la actuación nacional e internacional en este ámbito. Para algunos autores, la Declaración marca el punto de partida del Derecho ambiental moderno. La Declaración vincula la protección ambiental con los derechos fundamentales del hombre; eleva la preservación y mejora del medio ambiente a la categoría de objetivo a conseguir por los Estados firmantes, además de consagrar otros principios a los que debía someterse la acción de los Estados. Es el principio 21 uno de los más relevantes al establecer que

Los Estados tienen, de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos y la responsabilidad de velar porque las actividades realizadas bajo su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas situadas fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

El Plan de Acción para el Medio Humano se componía de 109 recomendaciones que versaban sobre los más variados temas de la actuación ambiental, destacando las relativas a la evaluación ambiental y gestión de recursos naturales.

El último de los instrumentos adoptados en la Declaración de Estocolmo fue la  Recomendación sobre la creación de instituciones ambientales y de fondos para proporcionar financiación a los programas ambientales, a cuyo amparo la Asamblea General de Naciones Unidas creó en diciembre de 1972 el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente.[3] Este Programa ha jugado un papel muy relevante en el desarrollo del derecho internacional del medio ambiente.

La Conferencia de Estocolmo abre por sí, o a través de los programas u organizaciones creados a su abrigo, una nueva era en el Derecho que recogía las demandas de una población cada vez más sensibilizada contra el deterioro del medio ambiente.[4] Potencia una auténtica revolución jurídica en lo que al medio ambiente se refiere, sobre todo, al nivel regional y involucra en esa lucha a otras Organizaciones internacionales que no habían contemplado, en sus inicios, objetivos proteccionistas lo que a su vez catalizará el Derecho de sus Estados miembros. La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, empero su carácter marcadamente económico, ha adoptado desde 1972 un gran número de medidas de protección ambiental pero es en la entonces joven Comunidad Económica Europea donde la protección del medio ambiente comenzará un decidido desarrollo y a forjarse un auténtico corpus iuris que no hubiera sido posible sin el empuje del TJCE.

En el ámbito estrictamente europeo, el punto de partida institucional lo marcará la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada entre el 19 y el 21 de octubre de 1972 en París. La Cumbre recoge la preocupación mundial por el deterioro del Medio Ambiento, según se puso de manifiesto en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de Estocolmo y los instrumentos jurídicos que la desarrollaban. Dentro de este marco se sucederán tres transcendentales programas adoptados por el Consejo con vigencia plurianual. Los programas se entrelazan, unos a otros, sin solución de continuidad y desembocan en el Acta Única Europea (1986)[5] que revolucionará el contenido de los Tratados Constitutivos y donde el componente medioambiental quedará institucionalizado, fortaleciéndose paulatinamente.

1)    Los tres programas plurianuales de medio ambiente (1972 – 1986)

En 1973 se aprueba el primer programa plurianual, a resultas de la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Parías el año anterior. Conviene destacar que la naturaleza jurídica del programa no era vinculante para los Estados miembros. La joven Comunidad Económica Europea disponía de los mismos instrumentos normativos que los que existen actualmente en la Comunidad Europea, rigiendo vinculantemente mediante reglamentos, directivas y decisiones (art. 189 TCE antiguo.) Las declaraciones carecían de ese carácter vinculante, consistiendo en unas manifestaciones dirigidas hacia la propia Comunidad para que ésta desarrollara mediante sus instrumentos habituales – reglamentos, directivas y decisiones – la política del programa en los años de vigencia de éste. En cierto modo, los programas se convertirían, mientras no existiera normativa de desarrollo, en una especie de supranorma que contenía una serie de principios relevantes porque, al fin y al cabo, se basaban en reflexiones consensuadas de los Estados miembros, de objetivos deseados por todos, y que estaban destinadas a desembocar en normas jurídicamente normalizadas. Naturalmente carecían del valor de los Tratados (que gozaban de una supremacía jurídica indiscutible) pero se convertían en una especie de código deontológico, una piedra angular de principios que forjaran necesariamente las decisiones del TJCE que aun no disponía de incontestables argumentos jurídicos en los Tratados Fundacionales para proteger al medio ambiente.

El Primer Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (de 1973 a 1976)

La Declaración del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo de 22 de noviembre de 1973 relativa a un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente[6] se basa, amparándose en una interpretación muy extensiva, en el artículo 2 TCE, más arriba reproducido. Puesto que la Comunidad Económica Europea tiene particularmente por misión promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad y una expansión continua y equilibrada, lo que no puede concebirse en lo sucesivo sin una lucha eficaz contra las contaminaciones y perturbaciones ni sin mejorar la calidad de vida y la protección del medio,

conviene, por tanto, poner en práctica una política comunitaria de medio ambiente.

Y para ello,

1) Aprueba los objetivos y principios de una política de medio ambiente en la Comunidad, así como la descripción general de las acciones que habrán de emprenderse a escala comunitaria definidas en el programa anejo.

2) Aprueba las orientaciones concretas de las acciones de dicho programa relativas a la reducción de la contaminación y de las perturbaciones, así como las prioridades definidas al respecto.

3) Y aprueba las líneas directrices específicas de las acciones del programa relativas a la mejora del medio ambiente.

La Declaración desarrolla prolijamente los objetivos, principios, orientaciones y líneas directrices encaminadas a la preservación y mejora del medioambiente en el marco de una Europa que había dejado atrás la posguerra y celebraba una expansión económica contaminante y devastadora. Un ambicioso programa que hace suyos los principios generales de una política de medio ambiente de la Comunidad expuestos por los ministros de Medio Ambiente en su reunión de Bonn de 31 de octubre de 1972.

Esta política de medio ambiente en la Comunidad se propone, en la medida de lo posible, el objetivo de lograr un progreso coordinado y armonizado de las políticas nacionales, sin obstaculizar por ello los progresos ya alcanzados o que puedan alcanzarse en el plano nacional. Estos progresos habrán de realizarse de forma que no perturben el buen funcionamiento del Mercado Común.

Como vemos, las Comunidades Europeas, comienzan a plasmar en su normativa la preocupación constatada en la ciudadanía y demostrada por la comunidad científica ante el implacable deterioro del medio ambiente y agotamiento de los recursos naturales. No puede negarse una finalidad noble de las Comunidades cuando adelantan, en más de un decenio, a las previsiones que serían incorporadas con el Acta Única, que constitucionalizan los principios fundamentales del Programa. Pero también se observa un decidido interés mercantilista cuando podría interpretarse que las Comunidades sólo tratan, mediante medidas preventivas, proteger al reverenciado Mercado Común, anticipándose al riesgo de implantación de barreras verdes en algunos Estados y no en otros. ¿Qué hubiera ocurrido si, con objeto de proteger al medio ambiente, Francia prohibiera ciertas técnicas de cultivo extensivas, lo que encarecería los precios de producción? Difícilmente los agricultores franceses podrían competir en condiciones de igualdad con los agricultores alemanes o italianos. Lo mismo ocurriría, a la inversa, si un Estado, aisladamente, prohibiera la entrada en su territorio de verduras tratadas con pesticidas o herbicidas prohibidos en su legislación. La distorsión que se produciría removería los cimientos de las Comunidades y de su columna vertebral – el Mercado Común –. El Consejo de las Comunidades se cura en salud y protege su mercado tanto como la salud y la calidad de vida de sus ciudadanos.

El Segundo Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (de 1977 a 1981)

El Primer Programa de acción carecía de plazo de ejecución. Quedaba a discreción de las Comunidades Europeas agotarlo hasta sus últimos resquicios o remozarlo con nuevas acciones y objetivos renovados. El Consejo se decanta por esta última opción y se adopta el 17 de mayo de 1977 la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos, relativa a la prosecución y la ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente.[7]

En su exposición de motivos, considera la conveniencia de actualizar el Programa de acción en materia de medio ambiente de 22 de noviembre de 1973, a fin de asegurar la continuidad de las acciones en curso e iniciar nuevas tareas en los años comprendidos entre 1977 y 1981, asumiendo no obstante el contenido del Programa precedente y sus concretos de ejecución. Los principios se enumeran en semejante términos que los contenidos en el Programa de 1973 pero, por primera vez, se establece, en su artículo 10, un período de duración de 5 años (1977-1981), aunque el documento podrá ser objeto de revisiones y adiciones, a propuesta de la Comisión, a medida de que se vaya ejecutando, con el fin de adaptarse a la evolución de la situación y a la experiencia obtenida.

El Tercer Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (de 1982 a 1986)

Más importancia hallamos en el Tercer Programa de acción, que acoge una nueva perspectiva sobre la cuestión, poniendo un mayor énfasis en la prevención y en la necesidad de integrar la política ambiental en otras políticas comunitarias sectoriales y que se adopta el 7 de febrero de 1983 por la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, relativa a la prosecución y ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1982-1986.)

En particular, en su exposición de motivos, declara que es importante proceder mediante acciones comunitarias, en particular, en ámbitos concretos.

a) integración de la dimensión del medio ambiente en las demás políticas;

b) procedimiento de evaluación de las incidencias sobre el medio ambiente;

c) reducción de las contaminaciones y perturbaciones, a ser posible desde el origen, en el marco de un enfoque tendente a evitar que la contaminación se transfiera de un medio a otro; (…)

d) protección del medio ambiente en la región mediterránea, teniendo especialmente en cuenta sus aspectos específicos en la ejecución del programa de acción;

e) perturbaciones acústicas, especialmente las provocadas por los medios de transporte;

f) lucha contra la contaminación transfronteriza;

g) substancias y preparados químicos peligrosos; (…)

h) problemas de los residuos, incluido su tratamiento, reciclaje y valorización, y en particular el problema de los residuos tóxicos y peligrosos; (…)

i) fomento del desarrollo de tecnologías limpias, por ejemplo, mediante una mejora de los intercambios de información entre los Estados miembros;

j) protección de las zonas de importancia comunitaria que sean especialmente sensibles desde el punto de vista de su medio ambiente;

k) cooperación en materia de medio ambiente con países en desarrollo; (…)

Incide más que nunca en los principios consagrados en la Conferencia de Estocolmo y reflejados en el Primer Programa, e inicia una nueva actuación de coordinación de políticas sectoriales comunitarias, consciente de que la protección del medio ambiente no puede abordarse desde posiciones o sectores aislados. El Tercer Programa reconoce el nuevo contexto socioeconómico de los años 80 y las nuevas dimensiones políticas y geográficas de la Comunidad de los Diez, así como las negociaciones en curso con otros dos Estados para su adhesión. Este nuevo contexto requiere que las acciones en materia de medio ambiente tengan en cuenta no solamente los problemas más importantes con que se enfrenta la Comunidad (el empleo, la inflación, la energía, la balanza de pagos y el aumento de las disparidades regionales), sino que además participen en los esfuerzos emprendidos en otros contextos, a fin de aportar soluciones al respecto. “En este sentido, es importante evitar que el deterioro de la situación económica pueda invocarse como excusa para debilitar la política que se comienza a aplicar en el ámbito del medio ambiente”.

La recuperación económica, que se basa en la utilización integral y múltiple de todos los recursos (humanos y naturales), constituye un objetivo de principal importancia para la economía del conjunto de la Comunidad. Con este fin, la política de medio ambiente definirá las obligaciones y las acciones dentro de cuyo marco será posible asegurar un desarrollo más equilibrado y evitar los despilfarros (artículo 6.)

En este Programa se aventura, a grosso modo, una definición de desarrollo sostenible[8], que con absoluta precisión elaboraría Gro Harlem Brundtland[9] en 1987 en el informe final de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo que ella misma presidiría.[10] El artículo 9 postula que el objetivo final de la política del medio ambiente es la protección de la salud humana, la disponibilidad duradera en cantidad y calidad suficientes de todos los recursos que condicionan la calidad de vida: agua, aire, espacio (suelos y paisajes), clima, materias primas, superficies edificadas, patrimonio natural y cultural, así como el mantenimiento y, si es posible, la restauración del medio ambiente natural y de espacios libres adecuados para la fauna y la flora.

Habida cuenta de las interrelaciones, a veces muy estrechas, que hay entre los diferentes recursos, es necesaria la concepción y aplicación de una estrategia global para la gestión juiciosa de éstos. La necesidad de una estrategia de este tipo, reconocida a nivel de principios ya en los programas primero y segundo, se ha ido afirmando paulatinamente durante su aplicación. En el momento actual, es conveniente concretar esta política y ordenar en un marco general adecuado las acciones en curso y las que se deban emprender, inspirándose especialmente en la estrategia mundial para la conservación lanzada por el PNUMA[11], la UICN[12] y el WWF[13] en marzo de 1980.

Y para el logro estos objetivos no duda en reafirmarse en tres los principios consagrados en Programas precedentes, que conviene recordar: el principio del nivel adecuado de actuación, el principio de prevención y, dentro de lo posible, el principio de restauración.

Al término de la vigencia del Programa (desde 1982 a 1986 según su artículo) sus principios se plasmarán en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica por medio del Acta Único como diremos más adelante.

2)    Jurisprudencia comunitaria.

Si bien inspirados por los programas de actuación medioambiental, a su vez impulsados por un clima de sensibilización universal en torno al problema del deterioro del medioambiente, el TCE, en su redacción originaria, era lo suficientemente ambiguo y extensivo, como para albergar una política conservacionista. Fue indudablemente la interpretación dada por el TJCE a los artículos involucrados (en especial a los artículos 2[14], 100[15] y 235[16] del TCE) la que proporciona legitimidad a las actuaciones que emprende la Comunidad, pues si el Tribunal hubiera mantenido otra postura la protección ambiental de la que actualmente disfrutamos no existiría o existiría pero a niveles más bajos.

Conviene pues relacionar y analizar los hitos jurisprudenciales que en esta materia se suceden desde finales de los 70 hasta la plasmación de los principios conservacionistas a través del Acta Única de 1986. La actuación del TJCE corre pareja a la ejecución de los Programas de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, excitada por disputas entre la Comisión y la República Italiana, por una lado, y la Comisión y la República Francesa, por otro.

2.1. Sentencia de 18.03.1980, en el asunto 91/79, Comisión c. Italia[17] y Sentencia d 18.03.1980, en el asunto 92/79, Comisión c. Italia[18]

En dos decisiones extraordinariamente concisas (ambas idénticas en hechos y fundamentos), el TJCE se pronuncia sobre un recurso interpuesto por la Comisión Europea contra la República Italiana. Según aquélla, Italia había faltada a sus obligaciones que le incumbían en virtud del TCE, no poniendo en vigor en el plazo prescrito las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para conformar la legislación nacional a la Directiva 73/404/CEE del Consejo de 22 de noviembre de 1973, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros en materia de detergentes[19], promulgada sobre la base del art. 100 TCE. La Comisión argumenta que Italia ha incurrido en mora por no haber traspuesto la mencionada directiva al ordenamiento interno, habiendo expirado el plazo para hacerlo el 27 de mayo de 1975.

Además de muchas consideraciones relativas a la fijación del Derecho Comunitario (que no son objeto de esta exposición), la sentencia, en su considerando octavo se detiene a determinar si la materia medioambiental se encuentra amparado por las disposiciones que constituyen las Comunidades Europeas.

El gobierno italiano entre otras alegaciones, considera que la Comunidad carece de competencia en materia medioambiental, sin embargo el TJCE desprecia este argumento y otorga a los programas de acción, anteriormente expuestos, verdadera fuerza legal. Según el Tribunal la Directiva se inscribe en esos programas pues pretende la eliminación de las trabas técnicas para el intercambio de datos que resulta de la disparidad entre las disposiciones legislativas, reglamentarias, y administrativas de los Estados miembros adoptada por el Consejo el 28 de mayo de 1969. En este marco, la directiva está perfectamente fundamentada sobre el artículo 100 TCE, pues la falta de aproximación de legislaciones en materia de salud y de medio ambiente podría falsear sensiblemente la competencia. En pocas palabras, el Tribunal eleva a rango dispositivo, con carácter vinculante, lo que no eran más que principios contenidos en extenuantes programas de acción. El Tribunal había convertido, en virtud del artículo 100 TCE, los programas en normas a seguir por los Estados.

El TJCE declara que le República Italiana había faltado a su obligación de trasponer las disposiciones de la Directiva 73/404/CEE al derecho interno en el plazo establecido al efecto y, en virtud del principio de vencimiento, la condena al pago de las costas procesales.

2.2. Sentencia de 7 de febrero de 1985, recaída en el asunto 240/83, en el recurso interpuesto por el Procureur de la République Française c. la Association de “Defense de Brûleurs”[20]

La resolución recaída en 1985, un año antes de la adopción del Acta Única, consagra definitivamente y sin posibilidad de retorno el principio de protección al medio ambiente. El Tribunal, se pronuncia sobre una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Grand Instance de Creteil. En el marco de un procedimiento nacional pendiente –presupuesto necesario para elevar la cuestión prejudicial— sostenido entre el PROCUREUR DE LA REPUBLIQUE y la ASSOCIATION DE DEFENSE DES BRULEURS D’HUILES USAGEES (ADBHU), el Tribunal nacional somete al TJCE la resolución sobre la interpretación y validez de la DIRECTIVA 75/439 del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre Gestión de Aceites Usados.[21]

Antes de comentar los fundamentos de la sentencia, debo detenerme a analizar la Directiva sobre la que recae la resolución. Como casi todas las directivas de época, la 75/439, se caracteriza por su concisión y brevedad. Tímidamente la legislación comunitaria de la época planteará cuestiones decisivas para el futuro de la Comunidad Europea en muy pocas palabras. En concreto la Directiva sobre Gestión de Aceites Usados se fundamente en la normativa establecida en el TCE en su versión originaria. La regulación de la gestión de los aceites usados no descansa exclusivamente en la salud pública ni en la protección del medio ambiente. De nuevo se invoca el artículo 100 (aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del Mercado Común), y el artículo 235 (atribución de competencia al Consejo para, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, adoptar las disposiciones pertinentes, cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr el funcionamiento del Mercado Común), pero además, en esta ocasión la Directiva va a recoger el Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, cuando señala que dicho Programa “pone de relieve la importancia del problema de la gestión de los aceites usados sin perjuicio del medio ambiente”. En su tercer considerando la Directiva relaciona la gestión de los aceites usados con el medio ambiente.

Toda regulación en materia de gestión de aceites usados debe tener como uno de sus objetivos esenciales la protección del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la evacuación, el depósito o el tratamiento de dichos aceites.

Aunando tales elementos la Directiva establecer normas reguladoras de la actividad de gestión y reciclaje de aceites usados dentro del Mercado Común, para que aquélla se realice en el marco de una competencia perfecta y respetando al medio ambiente.

Se establecen medidas para la recogida, tratamiento y evacuación inofensivos de aceites usados (art. 2); se prohíbe el tratamiento y la manipulación que provoque emisiones, vertidos o filtraciones contaminantes (art. 3); prevé la gestión y manipulación de los aceites se realice por empresas cualificadas, debidamente autorizadas por la administración competente, a las cuales podrán asignárseles zonas concretas (art. 5 y 6); impone a los tenedores de aceites la obligación de ponerlos a disposición de las empresas autorizadas para la manipulación; asimismo se regulan las condiciones técnicas, estadísticas y de control de las actividades de reciclado, que se imponen tanto a las empresas concesionarios como a los Estados miembros (art. 8 y siguientes); las empresas autorizadas podrán beneficiarse de compensaciones por los servicios prestados, que no deberán crear distorsiones significativas en la competencia ni crear corrientes artificiales de productos (art. 13); estas compensaciones podrán financiarse mediante un canon percibido sobre los productos que, después de utilizarse, se transformarán en aceites usados (art. 14); esta financiación será conforme con el principio de “quien contamina paga” (art. 14 in fine.)

En aplicación de la Directiva, el Gobierno francés adoptó el 21 de noviembre de 1979 el Decreto N.º 79-981, que contenía la reglamentación sobre la recuperación de aceites usados y dos Órdenes de aplicación fechadas el mismo día. El Gobierno francés traspone rigurosamente las previsiones comunitarias afectando a algunas empresas existentes en el país que venían ejerciendo actividades declaradas prohibidas por la Directiva y por la normativa nacional de aplicación. La Association de Défense des Bruleurs d’Huiles Usagées (ADBHU)[22], impugna la normativa nacional y tras seguir los trámites oportunos la cuestión llega al Tribunal de Grand Instance de Créteil, que dados los interrogantes que subyacen en el asunto, plantea una cuestión prejudicial al amparo del artículo 177 TCE (actual artículo 234.)

El Tribunal de Grand Instance, sobre la interpretación y validez de la Directiva 75/439/CEE, somete al TJCE una cuestión prejudicial en estos precisos términos:

1) “Si ella (la Directiva) es conforme a los principios de libertad de comercio, libre circulación de mercancías, libre competencia, instituidos por el Tratado de Roma, teniendo en cuenta que los artículos de la mencionada Directiva (artículos 5 y 6) otorgan facultad a los Estados miembros para definir zonas que estarían atribuidas a una o varias empresas autorizadas por la Administración y encargadas de la recogida y la eliminación de los desechos (artículos 13 y 14) y permitirían la concesión de subvenciones”.

2) “Si, en consecuencia, dicha Directiva constituye un fundamento jurídico que justifique la prohibición de la quema de aceites usados.”

Dejando aparte el análisis detallado del razonamiento que el TJCE hace de sobre la libertad de comercio, la libre circulación de mercancías, libre competencia[23], se introduce de manera incuestionable el principio de protección del medio ambiente. El motivo 11º justifica plenamente la necesidad de autorización administrativa previa (que sólo se otorgará tras un pormenorizado examen de las instalaciones) pues el artículo 6 de la Directiva persigue un objetivo de interés general, dirigido a asegurar que la eliminación de los aceites usados se realice de una forma que no perjudique al medio ambiente, declarando, más adelante[24], que la Directiva 75/439/CEE se sitúa en el marco de la protección del medio ambiente, que es uno de los objetivos esenciales de la Comunidad. Las necesarias restricciones en el ejercicio de la actividad (especialmente, la necesidad de obtener una autorización previa) son inevitables pues persiguen alcanzar ese objetivo de interés general cifrado en la protección del medio ambiente.[25]

En consecuencia, el TJCE en su sentencia de 23 de marzo de 1983, declara que el examen de los artículos 5, 6, 13 y 14 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, “no ha revelado ningún elemento que ponga en duda su validez” y que, asimismo, la prohibición de la quema de aceites usados y su reglamentación por disposiciones del tipo de la regulación francesa “no es incompatible con la Directiva 75/439/CEE.”

3.    La Jurisprudencia del TJCE y la creación del Derecho Comunitario.

Llegados a este punto de la exposición, surge una pregunta: ¿qué lleva al TJCE a consagrar un Principio del Derecho Comunitario que no se encontraba en los Tratados Constitutivos? ¿En qué facultades se apoyó el TJCE para proclamar el principio de la protección medioambiental?

La razón se encuentra en la propia naturaleza del TJCE, un Tribunal que, al contrario que los Tribunales nacionales, debe interpretar un ordenamiento, el comunitario, que propia definición es un ordenamiento incompleto, evolutivo y heteronormativo[26], por lo que es capaz de inventar principios que van mucho más allá de la norma escrita en los Tratados Fundacionales. De modo muy diferente a como ocurre en los derechos nacionales, donde los principios generales del derecho constituye una fórmula recurrente de muchos códigos con escasa relevancia práctica, el TJCE ha sido capaz de crear una jerarquía de principios generales del derecho comunitario que sí tienen verdadera fuerza y eficacia, no sólo frente a la normativa emanada de la Unión Europea, sino frente a la normativa promulgada por los Estados miembros. Y ello es así pese a que tales principios carecen de una formulación normativa en las normas escritas del Derecho Comunitario.

En los ejemplos propuestos de las sentencias de 18.03.1980, en el asunto 91/79, Comisión c. Italia  y la de 18.03.1980, en el asunto 92/79, Comisión c. Italia, el argumento sostenido por el Gobierno Italiano se basó en la incompetencia de la CEE en asuntos medioambientales, sin embargo, tal argumento que hubiera prosperado en los órganos jurisdiccionales nacionales se encontró con la fortaleza de un Tribunal casi legislador cuya razón de ser descansaba en criterios renovados. Al carecer entonces de una instancia superior el único recurso posible para un Estado agraviado por una interpretación del TJCE es el abandono de la Comunidad, decisión demasiado drástica y perjudicial que, hasta la fecha, nadie se aventurado a solicitar.

4.    Conclusiones.

El Acta Única Europea (AUE), firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986, consagró la protección del Derecho Ambiental, que en posteriores Tratados se haría ampliando hasta los niveles de que disfrutamos en la actualidad.

El Título VII, incorporado por la AUE, consagró objetivos y principios angulares relacionados con el medio ambiente. Objetivos como la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la contribución a la protección de la salud de las personas; la garantía de la utilización prudente y racional de los recursos (130 R1 TCE.)  Y principios como los de prevención; corrección de los atentados contra el medio ambiente, preferentemente en la fuente misma; el principio de quien contamina paga; y la integración de las exigencias de la protección del medio ambiente como componente de las demás políticas de la Comunidad (130 R2 TCE) ya flotaban en las normas y, sobre todo, en las resoluciones del TJCE pese a no contemplarse en los Tratados Constitutivos. Si analizamos los mismos, ya se encontraban, en su mayor parte y con distinta redacción, en los programas plurianuales de medio ambiente.

El TJCE no sólo interpretó unas normas sino que, conjugando los artículos existentes, de contenido claramente económicos, elaboró un nuevo principio, “La Protección Ambiental”, innovando el Derecho comunitario. El AUE se limitó a reconocer lo que el Tribunal había comenzado a aplicar con base a su propia innovación.

 

 

 

Bibliografía

AGUILAR FERNÁNDEZ, S. El reto del medio ambiente. Conflictos e intereses en la política medioambiental europea. Madrid: Alianza Universidad, 1997.

ALONSO GARCÍA, E. El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, 2 volúmenes. Madrid: Cívitas Fundación Universidad, 1993.

CASTILLO DAUDI, M. “La aportación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a la política comunitaria del medio ambiente”. En: Obra colectiva Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Homenaje al profesor Manuel Díaz de Velasco. Madrid: Editorial Tecnos, 1993.

FREITAS JÚNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. A proteção ambiental na União Européia . Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 116, 28 octubre 2003. Disponible en: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4447&gt;. [Consulta: 2 septiembre de 2006].

KRÄMER, Ludwing. Derecho Ambiental y Tratado de la Comunidad Europea. Traducción: PAREJO ALFONSO, Luciano y MORENO MOLINA, Ángel Manuel. Madrid: Instituto Pascual Madoz del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente de la Universidad Carlos III de Madrid, Ed. Marcial Pons, 1999.

LOZANO CUTANDA, Blanca. Derecho Ambiental Administrativo. Tercera edición. Madrid: Dykinson, 2003. 520 págs. ISBN: 84-9772-051-2.

MANGAS, Araceli, y LIÑAN, Diego. Instituciones y Derecho de la Unión Europea. Quinta edición. Madrid: Tecnos (Grupo Anaya S.A.), 2005. 771 págs. ISBN: 84-309-4299-8.

ORTUZAR ANDECHAGA. L,. El Medio Ambiente en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea: aspectos jurídicos. En: “Noticias CEE”, núm. 53, 1989.

 

 

 

 


[1] LOZANO CUTANDA, Blanca. Derecho Ambiental Administrativo. Tercera edición. Madrid: Dykinson, 2003. p. 197

[2] Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas.  Diario Oficial n° 196 de 16/08/1967 p. 0001 – 0098. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31967L0548:ES:HTML. [Consulta: 20 de junio de 2006]

[3] UNEP, o PNUMA, en castellano.

[4] Desde 1972, a instancias de la UNEP o al margen de esta institución, se han sucedido importantes Convenios protectores del Medio Ambiente. El Programa de Mares Regionales, puesto en marcha por la UNEP, comprende más de treinta Convenios ambientales. Fuera del ámbito de la UNEP cabe destacar el Convenio de Londres de 1972 sobre la prevención de la contaminación del mar por vertido de desechos y otras materias o la archiconocida Convención de Washington de 1973 sobre comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (más conocida como CITES.)

[5] Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 29 del junio de 1987. N° L 169/1 29. 6. 87

[6] Diario Oficial n° C 112 de 20/12/1973 p. 0001 – 0002.

[7] Diario Oficial n° C 139 de 13/06/1977 p. 0001. Edición especial en español: Capítulo 15 Tomo 1 p. 0238.

[8] El modelo de “desarrollo sostenible” es el resultado de una determinada aproximación a la génesis del problema ambiental que parte de la premisa de que, si se ha llegado a este punto, es debido a un fallo coyuntural de la estructuras del mercado capitalista que puede resolverse mediante un mercado autorregulado caracterizado por la gestión racional de los recursos naturales. Se trataría pues de una economía medioambiental donde lo fundamental y único sería la introducción de medidas técnicas, de determinar las tasas de polución admisibles, de multiplicar las medidas penales, internalizar los costes, etc. de una actuación tecnocrática en suma. Es lo que el ecologista noruego Arne Naess denominó ecología superficial, de simple gestión del medio ambiente.

[9] La Comisión Brundtland, llamada así por ser presidida por la primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland, pone de relieve en su informe los problemas ambientales que amenazan nuestra supervivencia, haciendo importante propuestas de futuro, entre las que destaca la necesidad de que los gobiernos e instituciones regionales e internacionales apoyen un nuevo sistema de desarrollo económico que pueda armonizarse con la preservación del medio a fin de garantizar la calidad de vida tanto de las generaciones actuales como de las futuras.

Se trata de lograr un desarrollo sostenible o duradero, que el Informe define como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”  Vid. LOZANO CUTANDA, Blanca. Derecho Ambiental Administrativo., op cit., p. 45-46.

[10] Según el informe, el desarrollo sostenible debe ser:

1.        Un proceso solidario: ha de permitir alcanzar niveles mínimos de desarrollo a quienes viven por debajo de las necesidades humanas y que exija una contención del crecimiento a quienes viven por encima de los medios ecológicamente aceptables.

2.        Un proceso ilustrado: debe saber sacar el mejor partido ambiental a la evolución tecnológica.

3.        Un proceso equitativo: que garantice a todos el acceso a los recursos restringidos y que asegure a las generaciones futuras la disponibilidad de los recursos no renovables, así como la pervivencia de las especies vegetales y animales.

El logro del desarrollo sostenible se ha convertido en pilar fundamental de toda política ambiental. Y ciertamente el término ha tenido una gran repercusión mediática. Parte de una concepción relativamente razonable, pues descarta el “crecimiento cero”. Para algunos autores el término se califica como un principio del Derecho Internacional, aunque su aplicación efectiva a las políticas nacionales de desarrollo económico dista mucho de haberse conseguido. Difícilmente se conseguirá sin no se modifican los postulados básicos del capitalismo y del neoliberalismo. Vid. LOZANO CUTANDA, Blanca. Derecho Ambiental Administrativo., op cit., p. 46.

[11] Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

[12] Unión Mundial para la Naturaleza.

[13] World Wildlife Fund. Actualmente se conoce como WWF o ADENA, en su nomenclatura española.

[14] Art. 2 TCE: “La Comunidad tendré por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran.”

[15] Art. 100 TCE: “El Consejo adoptará, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común.

La Asamblea y el Comité Económico y Social serán consultados sobre aquellas directivas cuya ejecución implique, en uno o varios Estados miembros, la modificación de disposiciones legales.”

[16] Art. 235 TCE: “Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, adoptará las disposiciones pertinentes.”

[17] Arrêt de la Cour du 18 mars 1980. – Commission des Communautés européennes contre République italienne. – Détergents. – Affaire 91/79. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61979J0091:FR:HTML. [Consulta : 15 de junio de 2006]

[18] Arrêt de la Cour du 18 février 1970. – Commission des Communautés européennes contre République italienne. – Affaire 38-69.  Recueil de jurisprudence 1970 page 00047. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61969J0038:FR:HTML. [Consulta: 20 de junio de 2006]

[19] Esta directiva pretende mantener un índice medio de biodegrabilidad de los detergentes cercano al 90% que la tecnología y las posibilidades de la industria de entonces lo hacían factible y prevenir de las inexactitudes de los métodos de control que podrían conducir a decisiones de graves consecuencias económicas. Vid. Directiva 73/404/CEE del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, referente a la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros en materia de detergentes. Diario Oficial n° L 347 de 17/12/1973 p. 0051 – 0052.  Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31973L0404:ES:HTML. [Consulta: 20 de junio de 2006]

 

[20] Arrêt de la Cour du 7 février 1985. – Procureur de la République contre Association de défense des brûleurs d’huiles usagées (ADBHU). – Demande de décision préjudicielle: Tribunal de grande instance de Créteil – France. – Libre circulation des marchandises – Huiles usagées. – Affaire 240/83.

[21] Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados. Diario Oficial n° L 194 de 25/07/1975 p. 0023 – 0025. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31975L0439:ES:HTML. [Consulta: 20 de junio de 2006]

[22] Asociación para la defensa de los quemadores de aceites usados (N. del A.)

[23] Según el motivo 10º, el TJCE declara la conformidad de los artículo 5 y 6 de la Directiva al Derecho Comunitario, por cuanto el régimen de autorización y de asignación de zonas a las empresas autorizados no supone un obstáculo a la libre circulación de aceites usados. El motivo 19º confirma la validez de los artículos 13 y 14 de la Directiva, considerando que dichos preceptos no se oponen al principio de libre competencia.

[24] Motivo 13º.

[25] Motivo 15º. Estas restricciones “no deben ser discriminatorias ni sobrepasar las restricciones inevitables para la protección del medio ambiente”.

[26] MANGAS, Araceli, y LIÑAN, Diego. Instituciones y Derecho de la Unión Europea. Quinta edición. Madrid: Tecnos (Grupo Anaya S.A.), 2005. p. 355.

2 comentarios el “La invención del derecho ambiental: el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la proclamación de nuevos principios

  1. muy interesante

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